建構失能老年人長期照護體系

建构失能老年人长期照护体系

伴随老龄社会的到来,失能老年人数量剧增由于失能老年人长期护理成本居高不下、供需失衡等现实状况,为失能老年人提供社会化的长期照护体系成为社会的紧迫议题失能老年人长期照护体系的建构较为复杂,它不仅需要社会保险制度所需的缴费、支付、基金运作、监管等要素

,更需要一系列的组织和专业技术人才提供专门“照顾”和“护理”服务,具有跨行政边界、长期性和利益相关主体多层次性等特征

我国老年社会福利整体立法滞后且《老年人权益保障法》约束效力不足,造成政府、企业、非营利组织、家庭及个人等相关主体在照护供给上功能定位模糊失能老年人长期照护体系建构在强调政府财政兜底和监督职能的同时,更应当充分发挥市场机制的作用和家庭功能,实现社会性的多元主体供给格局在照护供给上,市场机制利用价格能够实现相关主体的资源以及信息的协调,进而实现激励相容、增强合作福利治理的动力鼓励多元主体参与,不仅能够发挥各利益相关主体在照护服务上的专长、分散照护风险,而且能够缓解政府的财政压力和行政管理压力照护服务体系的建构也将对政府职能作用的性质和实现机制提出新的要求,需用谈判与磋商程序代替原来的命令与控制,用可预期的制度框架代替原来缺乏约束的自由裁量的新型治理模式

细化技术设计 确保制度可操作

第一,筹资机制目前我国社会保险缴费水平偏高,已占到工资总额的40%—50%考虑到目前的经济状况,若新增失能老年人长期照护保险缴费,这将进一步加重当前缴费比例,从而引起现期消费降低,对宏观经济将产生不利影响因此,从短期看,基于暂不增加个人和单位缴费负担的原则,应当从基本医疗保险基金中按一定比例划拨、单独建账并专项管理失能老年人照护保险但是,这种筹资模式会高度依赖于基本医疗保险,而且基金的稳定性也会受到医疗保险的限制从长期看,就社会保险的性质而言,保险缴费应该成为主要资金来源,建立雇主和个人共同缴费、个人自付、政府补贴3条渠道组成的筹资机制其中,缴费占制度给付资金比例应为50%左右;使用者负担比例在10%左右;其余部分则由财政补贴负担,重点用于补贴低收入群体的参保和服务使用

第二,需求分级与评估我国应采用全国统一的照护需求分级制度和评估标准,具体可分为3—5 级,其等级划分标准根据自理能力确定,而不限于某些特殊的老年病在照护需求分级中将预防等级加入,以解决长期照护需求猛增局面为了确保照护需求分级的科学性和合理性,需在分级标准确定前开展全国范围的老年人口健康状况调查,掌握各等级所覆盖人群的总体状况评估实施可由市级建立的需求评估委员会负责实施,评估流程包括“申请—初审—复审—确定”4个步骤:申请人首先提出申请;委员会接到申请后安排需求评审员进行初审;初审合格者再到指定医疗机构进行生活自理能力鉴定;最后由委员会根据统一的标准和鉴定结果进行复审,并确定照护需求等级和安排相应的照护

第三,照护实施在照护实施方面,不采用现金给付是因为现金形式很难解决老年人对服务的现实需求,并且容易引致道德风险和逆向选择,偏离政策初衷实物支付应结合我国以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会化养老服务体系特点,将其分为居家服务、社区服务和机构服务三种类型在长期照护体系中,重点发展非正式的家庭照护服务,可对非正式家庭照护者提供各种优惠政策这既是对家庭照护者社会身份的一种认可,也可分担照护机构的压力、节约照护资源同时,应当严格确定机构服务使用条件,并适当提高机构服务受益者的个人自付比例

加强整体性治理

第一,建立一体化照护服务管理模式我国现有城镇慢性病患者的住院治疗费用通过基本医疗保险(归属于人力资源和社会保障部)、新农合(归属于国家卫生与计划生育委员会)给付,而特定慢性病预防与保健服务则由公共卫生体系通过国家财政来供给养老服务体系内部也缺乏衔接,管理分散于老龄委和民政部门高质量、高效率的照护服务供给体系必须整合卫生机构和社会福利机构的资源,避免部门分割、资源低效或浪费现象的出现基于整体性治理理念,建立照护服务的一体化管理模式,由社保、财政、卫生、民政等部门借助络信息技术建立虚拟化的跨部门管理协同平台,由平台承担服务申请、需求评估、服务规划、服务分派、转介以及资金结算功能

第二,鼓励照护服务市场发展我国民政部门的公办养老机构发挥托底作用,重点为“三无”、低收入、经济困难的失能半失能老年人提供无偿或低收费的偏重生活照料服务,而民办养老机构主要开展收费养老服务无论是公办还是民办养老机构,失能老年人的收养率并不高理论上讲,社会保险模式的建立会自然带动照护服务市场规模的扩张,但短期内可通过支持照护产业发展的政策,鼓励社会力量举办专业化的照护服务机构,如建立贷款优惠机制、税收优惠政策

第三,注重公众参与和社区动员在照护服务供给体系中,政治属性、经济属性和社会属性的利益主体交叉关联,多元利益主体必然产生多样的利益诉求,并可能引发各种类型社会矛盾和冲突因此,在政策方案的制定与执行过程中,所有受到政策影响的具有不同利益诉求的个人或群体应通过平等参与、协商的方式,以自由、理性、广泛的对话和讨论最终形成共识,以产生最大限度满足公众愿望的决策长期照护体系还必须配套多种政策工具或治理工具,利用已有互助式养老模式的基础,实现家庭、社区、邻里和社会慈善要素在政府连带性动员下对照护服务进行供给,发挥各种潜在照护服务力量的作用

(作者单位:华侨大学政治与公共管理学院)