關于張家港市村社區基層社會治理法治化的實

　　关于张家港市村（社区）基层社会治理法治化的实践及思考

　　党的十八届四中全会提出，治国必先治党，治党务必从严习近平总书记在江苏视察时首次将全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党并列提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设是国家法治的主要目标，社会治理是其中重要内容，作为连接群众与政府的服务桥梁，其法治化进程具有积极作用加强和创新社会管理，也是党的十八大提出的重要论断通过开展政社互动、三社联动，厘清政府、社区、社会组织、社会工作者责权边界，从而建立社会治理的基层民主治理体系，形成政府开展公共管理和社会服务目的的有效手段

　　一、实践意义

　　（一）有利于加快政府职能法治步伐

　　习近平总书记在十八届三中全会后，把改革作为当前政府工作的重点向服务型政府转变，是走向现代社会管理的开始政府行政体制的改革就是要实现从管理型政府到服务型政府的转变近年来，（村）社区管理体制改革一直是转变政府职能的重要突破口，作为最基层一级的行政管理和服务，随着改革的深化和社会的变革，一方面是政府行政管理职能一竿子到底的下沉到（村）社区，另一方面是群众日益增长的公共服务需要，（村）社区管理与服务领域逐步凸显出问题与矛盾，亟待政府理顺和解决（村）社区建设是政府工作的重要内容，基层管理是社会管理的重要方面，（村）社区服务是公共服务的基础项目，因此促进基层治理和民主政治，是加快政府行政体制改革的根本动力，也是自下而上推动政府转变职能的倒逼方式

　　（二）有利于提升基层社会服务法治水平

　　随着城镇化进程的加快，公共服务需求也在逐步增长，作为直接面向公众的公共服务，具有个性化、家庭式、多样性等特点，由于种种原因，目前的（村）社区公共服务主要是在（村）社区居委会的指导下进行的，而（村）社区居委会是一级群众自治组织，一方面负责指导、支持和帮助下的（村）社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，另一方面又要负责本居住地区居民的公共事务和公益事业，还承担了发展卫生、繁荣文化、美化环境、加强治安等公共服务职能，而（村）社区的人才、经费及体制决定了目前的（村）社区服务是基础性的、公共化的（村）社会组织在社区具有广泛而深厚的基础，公共服务是社会组织大有可为的领域由具有非营利性质的社会服务组织来承担部分（村）社区公共事务和公益事业的管理，有利于降低成本，提高公共物品的供给效率，有利于政府选择最佳的服务提供者，通过对其运行实行有效的监督，保证高水平服务的提供

　　，保证公共服务的方向性和有效性，有利于最大限度地满足（村）社区居民的多样化需求，为（村）社区居民提供方便快捷、优质高效的服务因此在（村）社区层面，依托（村）社区现有各类社会组织，整合（村）社区各种资源，发挥社会工作人才的专业力量，多元化推进三社联动模式，是提升（村）社区公共服务水平的现实需要

　　（三）有利于提高社会成员法治意识

　　治理是一种多元主体的自理，（村）社区是居民社会生活的共同体，辖区内居民是主体，（村）社区应该是一个高度民主和自治的区域，全体居民对（村）社区应当有认同感和归属感，（村）社区需要培植一种文化和价值理念来成为居民的共同记忆，公民治理是（村）社区治理十分重要的内容公民具有积极、能动的公民资格，是（村）社区公共事务管理的直接参与者和直立着在当前政府为主导的（村）社区管理服务体制下，（村）社区居民参与（村）社区管理与服务的积极性普遍不高，甚至（村）社区居委会作为群众自治组织也逐步脱离群众，走向行政化然而，在现实的社区生活中，（村）社区成员之间有大量的共同需要，例如共同的环境、公共服务等（村）社区是一个生活共同体，共同体倡导的是民主参与、共同治理，互信互助、共同发展的原则，因此必须大力发展（村）社区社会组织，让他们成为（村）社区与成员之间的纽带和桥梁，成为承接（村）社区公共服务的主体，吸引广大居民自愿参与的社团类组织，有利于扩大公民的社会参与，提高公民的民主法治意识

　　二、法治化实践

　　（一）有序实施政社互动

　　2014年，召开全市政社互动推进会议，开展专题业务培训，明确各镇（区）政社互动工作全面推开各镇根据自身实际与所有村、社区签订协议书，开展互动实践，目前政社互动已实现全覆盖推进政府向社会组织购买服务，出台《关于公布张家港市具备承接政府转移职能和购买服务资质的社会组织目录的通知》，2014年首批确定62家社会组织，今年确定80家制定《关于推进政府购买公共服务的实施意见的通知》，梳理第一批市级政府购买公共服务项目19个

　　（二）探索实践三社联动

　　一是完善社区+平台开展城乡社区布点规划，完善社区服务设施布局，拓展一站式服务、社会组织孵化培育、社会工作者服务等功能，南丰镇新丰社区打造好邻里服务中心分设15个服务功能区域，满足居民对子女教育、老人托管等各类新需求二是开展试点工作确定市级三社联动试点单位锦丰镇滨江社区，坚持政府主导、专业承接、项目运作、整体联动工作思路，培育民办非企机构锦丰镇滨江公益坊，培养专业社工人才队伍，开展向日葵的微笑关爱困境儿童综合援助等特色项目，形成以三社联动为主体形式的社区服务新格局下半年全市扩大试点范围，每个乡镇都确定了1个以上三社联动试点社区，更大范围扩大三社影响力三是推进政府购买社区公益服务项目，2014年出资近200万元开展公益创投活动，其中选取杨舍镇东莱社区、锦丰镇书院社区开展服务中心托管项目试点工作（每个项目各20万），由暨阳青少年事务所承接，张家港市明德公益事业发展中心提供技术支持书院社区以社区长者、青少年儿童、妇女与家庭为主需求，推行公众交流服务模式，东莱街道文化中心托管项目依托社区基层组织公共治理的优势，运用文化中心综合服务的专业优势，推行社区共融服务模式，为社区购买公共服务提供实践模板

　　（三）推进专项公约制定试点

　　在杨舍镇西湖苑社区开展试点，分组织准备、宣传发动、起草章程、表决通过、组织实施5个阶段进行2014年10月制定方案后，通过横幅，宣传栏、群、公众号、发放告居民书、问卷调查等方式提升居民的知晓率以及参与率；组织党员、群众，起草制订《西湖苑社区自治章程》共11章55条，《实施细则》现起草了18个制度和办法，发到每家每户听取意见，通过5次的反复修改至2014年年底形成审议稿2015年，社区召开居民代表大会，投票表决通过会后下发到每个居民家庭及辖区单位，组织号召全体居民和单位学习章程和细则，在社区形成有法依法，有规依规，无法无规，居民自治的基层民主治理机制西湖苑社区还在小区设立民意坊采集民意、定期召开党群议事会，设立公众平台等方式广泛开展居民交流，进一步扩大协商民主

　　（四）全力推进减负增效

　　清理台账、创建、盖章事项，市级先后下发《关于印发全市基层台账目录的通知》（张群组办〔2014〕15号）、《关于创建达标项目清理规范结果情况的函》（张创评组〔2014〕1号）、《关于规范基层群众自治组织印章使用管理工作的指导意见》（张委办〔2015〕12号），取消231套工作台账，保留31套工作台账，仅保留年度绩效考核、文明服务品牌创建、法治张家港建设、人才引领转型升级示范单位、现代化建设评估五大项目创建，取消62项社区盖章证明事项，保留23项盖章项目为推进社区减负增效向纵深发展，目前正在拟制出台《关于推进城乡社区减负增效的实施意见》，包含依法确定社区工作事项、创新社区考核机制、清理社区工作机构和牌子、清理部门在社区建立的各类活动阵地、清理社区工作任务、压缩创建达标评比项目、精简社区会议和台账、严格社区印章管理使用、整合社区信息络、严格准入制度等内容，目前进入征求意见阶段，综合文件出台后，将集全市上下合力共同提升社区减负增效水平

　　（五）开展社区治理模式创新

　　一是党建引领社区治理，在大新镇新东社区试点，以党组织为核心推动架构重组，理顺管理架构，厘清一委一居一站一办的职责关系，形成人、岗、事之间的合理配置，理顺工作职能，推动社区创设《党建引领社区服务工作清单》、《基层群众自治组织协助政府工作事项》、《基层群众自治组织依法履行职责事项》三份清单，对社区的职能义务进行了规范明确推行支部+协会+志愿者模式，以党组织的主动作为撬动社会力量的集聚，培育发展了6个社会组织，社区党员牵头成立了12支志愿队，协同参与社区治理探索积分管理，积分管理推广至全体社区居民，社区居民每为社区建设做一定的工作或参与社区服务，就给予相应的积分，积分积累到一定数量即可兑换相关公共服务通过积分管理引导、盘活社区自身的管理服务资源，增强了居民对社区的归属感和荣誉感二是现代社区多元共治，在杨舍镇9个社区开展试点，围绕党建引领，居民自治，多元共治目标，以智慧社区络平台为抓手，形成多元主体，多元平台，多元服务的多元共治社区治理体系，其中着重推进居民自治工作，加强规范设置，完善居民自治组织体系，理顺社区党组织、居委会、社区服务站、业委会、社区社会组织、驻区单位等各方面关系，规范民主决策，实现政府治理从为民做主向由民做主的转变

　　三、存在问题

　　（一）治理意识不到位

　　当前要从社会管理向社会多元治理转变，才能推进国家治理体系和治理能力现代化，对于现代国家来说，基层治理是国家治理体系的重要组成部分，社会治理的重心必须落到城乡社区，但在我们的社区治理改革创新意识上很多人还认识不足领导层面：有些领导已经有较强的意识，在着手推进改革，但遇到具体的问题障碍较多时，改革的力度尚显不够；有些领导有一定意识，但习惯于传统的手段方法不太愿意改变；还有一些领导还没有真正重视起社区治理改革的推进部门层面：条线部门延伸到社区的行政意识还比较强，行政行为还比较多，对社区下达的任务、台账、考核、创建、创新等名目繁多社区层面：社区已经习惯于作为政府的下属机构，工作方式习惯于被管理，社区工作者非务正业，绝大多数在做行政化工作，而走进居民搜集居情民意、引领居民开展自治等本职工作却被漠视民众层面：居民民众对社区治理的认知程度、关注程度、参与程度还很低，更谈不上积极主动去参与社区治理，即便参与也是自娱自乐的多，参政理政的少，居民参与的广度、深度不够，对整个社会、社区发展的影响度、影响力不够

　　（二）社区管理体制机制不顺

　　市镇社区的垂直管理体制下，政府各部门通过行政手段不断强化对社区的控制，导致社区实际成为政府最基层一级部门，尤其是对社区工作的绩效考核上，大多是上对下，而不是以群众满意度为考核准则，社区干部精力用于应付上级考核检查上的多，用于开展自治活动、服务居民上的少政社互动推进不力，基层群众自治组织的定位和作用还未真正明晰社区各组织体制不顺，内部党支部、居委会、社区服务站几块牌子一套人马，居委会搜集民意、开展活动的职能未能充分体现；外部居委会、物业、业主委员会三位一体的管理模式名不副实，业主委员会长期缺位，社区居委会缺乏对物业监督的有效抓手，难以形成管理合力

　　（三）社区（村）服务理念不够新

　　（村）社区服务不够人性化，部分用房功能设置不合理，有的活动用房虽然面积很大，配套齐全，但利用率不高，或空置或挪为他用，如特色（文化）展示室、慈善爱心超市、文艺（书画）活动室等，基本很少使用；三社联动理念推进不够，我市目前社工人数在全国同类城市中名列前茅，社会组织也不在少数，但在社区中发挥作用的少，社工在社区工作中的骨干作用未能体现

　　（四）居民自治程度不足

　　居民缺乏自治渠道，居民自我管理、自我服务、共同决策的长效平台难以建立，我市目前多数小区业主委员会的建立和运作不够规范，真正由业主选举产生的业委会少，选举出的业委会也存在着人员、经费等诸多问题，难以健康发展居民对物业、业委会、社区、共建单位缺乏评议监督机制加上社区居委会自治精力少，忙于应付行政性事务，想推动自治但心有余而力不足

　　四、下一步方向

　　（一）加强宣传

　　提高社区治理改革创新的知晓度，重点是要提高领导干部的认识，转变观念，建立现代社区治理体系，适应当前发展形势；部门要转方式，严格遵守社区工作准入制度，凡在社区职责范围外，要求在社区建立组织机构、布置工作任务、出具证明、进行检查评比、举办各类培训、新设各类台帐、开展调查活动和在社区挂牌的，均需准入审批，经审批同意后，实行权随事转，人随事转，费随事转；社区和民众要在多元共治框架下，强化自治，多方参与，实现从单一行政管理向多方协商治理的转变

　　（二）巩固减负增效

　　出台综合性的城乡社区减负增效文件，内容涵盖社区组织机构、活动阵地、挂牌、台账、盖章、考核、创建达标评比等内容，建立社区工作准入制，为构建精简、规范、便民、高效的社区服务体系提供环境保障推进居站分设，人员、场所进行分开，行政事务进工作站，居委会实行自治管理，下沉并全面整合在社区的各类资源，实行综合的格化管理、组团式服务，提升社区服务管理绩效完善考评体系，对社区（村）工作的绩效考核，必须以社区（村）居民的评价意见为主，居民满意度占分70%以上，行政工作占分不超过30%，不得以台账、奖牌、挂牌为评估指标全面深化政社互动，制定双向评估操作办法，科学评估政府、基层群众自治组织和社会组织社会服务管理绩效

　　（三）加强社区服务能力

　　夯实社区基础平台，清理部门在社区建立的各类活动阵地，完善用房调整机制，提高活动阵地使用率对长期闲置的阵地进行红牌警告予以去除，使用较少的阵地进行列入黄牌进行功能调整，利用率高、群众满意的阵地列入绿牌予以扶持对于社区工作站等必须保留的阵地，也要因地制宜，不刻意追求统一的一站式格局，可根据实际去形式化，做到群众喜欢来、经常到、事共商全面深化三社联动，深化特色项目，形成机制健全、运行有效、群众满意的三社联动运行模式有效动员社会力量为居民提供专业化社会服务，推广通过公益创投引导社会组织以项目托管形式承接社区特色便民服务项目打造一批服务多样、专业特色突出的社工机构，在为老服务、儿童青少年服务、社区综合服务等重点领域推进社工服务，提升社区服务专业化、精细化水平

　　（四）增强居民自治

　　引导居（村）委会用自治方法协调处理社区各类矛盾和事务，100%制定执行社区公约、村规民约，畅通民主渠道，开展形式多样的基层协商，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化指导物管小区依法依程序成立业主委员会，促进小区业主委员会规范化运行，推进业主自治、物业服务、社区指导三合一试点，探索社区居委会指导监督物业服务新途径，为居民参与解决社区事务、评议社区工作提供渠道，要组织居民有序参与涉及切身利益的公共政策听证活动，组织居民群众对社区服务、驻社区单位参与社区建设的情况进行民主评议

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